Les chômeurs peuvent-ils jouir du droit d’association ?

La législation belge impose aux chômeurs d’étranges obligations, non exigées du reste de la population. Ce dont il est question ici ne concerne nullement le statut administratif ni les allocations, mais le droit d’utiliser son temps libre dans des activités bénévoles !

Rino Noviello

En Belgique, les chômeurs seraient-ils moins libres que les salariés ? La question est pleinement pertinente car, aujourd’hui encore, les chômeurs sont tenus de déposer à l’Office National de l’Emploi (Onem) un formulaire déclarant leurs activités bénévoles. De plus, la réalité de terrain nous démontre un risque certain de refus, et l’existence d’un flou au sujet du mode de décision. Conséquence pour les chômeurs : crainte légitime et nécessaire « clandestinité » du bénévolat.

Libre de ses mouvements ?

Une question taraude depuis toujours les chômeurs désireux d’être actifs dans une association : faut-il ou non prendre le risque de déclarer l’activité bénévole à l’Onem, comme l’exige la loi ? Faut-il ou non déclarer son inscription dans le Conseil d’Administration (CA) d’une Association Sans But Lucratif (ASBL) ?

La « Loi relative aux droits des volontaires », en son article 13, déclare : 

« Un chômeur indemnisé peut exercer un volontariat en conservant ses allocations, à condition d’en faire la déclaration préalable et écrite au bureau de chômage de l’Office national de l’emploi. Le directeur du bureau de chômage peut interdire l’exercice de l’activité avec conservation des allocations ou ne l’accepter que moyennant certaines restrictions, s’il peut prouver que : 1 / ladite activité ne présente pas les caractéristiques du volontariat au sens de la présente loi ; 2 / que l’activité, par sa nature, sa durée et sa fréquence ou en raison du cadre dans lequel elle s’inscrit, ne présente pas ou plus les caractéristiques d’une activité habituellement exercée par des volontaires dans la vie associative ; 3 / que la disponibilité du chômeur pour le marché du travail s’en trouverait réduite » [1].

Cette obligation semble souvent incongrue, voire totalement scandaleuse pour les chômeurs. En matière de disponibilité, un bénévolat dont on ne pourrait se défaire pour accepter un contrat de travail salarié, cela n’existe simplement pas. Par ailleurs, les chômeurs doivent déjà prouver leur disponibilité lors d’un contrôle récurrent et obligatoire. Et si un travailleur salarié peut être actif dans une ou plusieurs associations sans restriction, pourquoi un chômeur ne le pourrait-il pas ? Une chômeuse déclare :

Si mon hobby est de jouer au Snooker toute la journée en buvant des bières, rien à déclarer à l’Onem ! Par contre, s’il est de faire vivre un lieu culturel en organisant des rencontres-débats, alors là… je suis suspecte ! Le chômage est structurel depuis une quarantaine d’années ! Mon but n’est pas de rester au chômage, mais même en cherchant du travail 24h sur 24, les contrats n’existent pas pour tous !

De plus, pour ceux qui auraient connaissance de l’article 13 du texte légal, le flou maintenu par celui-ci justifie pleinement les craintes d’effectuer la démarche. Ne sachant trop à quoi s’attendre s’ils déclenchent « l’engrenage Onem », les chômeurs décident souvent simplement de ne pas déclarer leur activité bénévole.

Pour comprendre cette attitude, il nous faut d’abord garder à l’esprit la nature habituelle des contacts avec l’Onem, souvent liés à de nombreux problèmes : administratifs, lors de démarches pénibles à effectuer ; ou très concrets lorsque les allocations n’arrivent pas sur le compte en banque, pour une raison souvent inconnue. La nature des contacts avec l’Onem est également liée à l’humiliation des contrôles imposés aux chômeurs, notamment celui du « comportement de recherche d’emploi », lors duquel il leur faut prouver qu’ ils cherchent activement du travail. En plus de se soumettre à toutes ces contraintes, le chômeur doit donc encore subir la nécessité de déclarer ses activités bénévoles… avec le risque de ne pas pouvoir les exercer ! Il est donc censé soumettre l’utilisation de son temps libre au bon vouloir de l’administration, de surcroît dans un système bureaucratique en contradiction avec la Constitution belge, dont l’article 27 affirme clairement : « Les Belges ont le droit de s’associer ; ce droit ne peut être soumis à aucune mesure préventive ».

Des craintes légitimes

Quelle est la situation concrète sur le terrain ? Simplement celle d’un nombre important de chômeurs qui ne déclarent pas leur bénévolat à l’Onem, avec un risque de sanction en cas de contrôle. D’autres sont craintifs pour intégrer un CA, parfois d’une association créée par eux-mêmes, pour laquelle ils demandent à d’autres de s’inscrire dans les statuts officiels. Un chômeur déclare à ce sujet :

Je me sens entravé dans ma liberté d’action et d’initiative. Depuis toujours, je m’empêche d’entrer dans un CA… On a créé une ASBL il y a quelques années, au sein de laquelle j’avais envie d’être administrateur car c’est un projet que je porte, ça correspondait à la réalité. Nous avons cependant invité d’autres personnes, des gens disposant d’un emploi salarié… Je ressens une entrave à ma liberté, avec un sentiment d’infantilisation, une impression d’être un ‘mineur social’, simplement parce que je fais partie de ces milliers de personnes à la carrière professionnelle non linéaire. Comme un enfant, il nous faut aller demander : « Papa / maman Onem, puis-je aider une association ? »

Toutes ces craintes sont justifiées : par un manque de transparence de la part de l’administration, notamment au sujet des critères utilisés, mais aussi par des refus avérés de l’Onem.

Les chômeurs sont aussi parfois freinés par des associations de conseils juridiques ou les syndicats : ces derniers affirment souvent l’impossibilité du cumul de la perception d’allocations de chômage avec la présence dans un CA d’association ou, parfois plus prudents, exposent un flou sur le sujet. Bien entendu, le personnel syndical agit sans doute dans l’intention d’éviter des ennuis aux chômeurs, mais il semble également certain que le flou des décisions et actes administratifs soit également de mise pour lui. Ces syndicats, membres du comité de gestion de l’Onem, sont pourtant censés être au fait des pratiques internes à l’Onem, et devraient y défendre le droit d’association de toutes et tous !

Le Conseil Supérieur des Volontaires, organe officiel mis à la disposition de la ministre de tutelle (pour l’instant Maggie De Block), a pour rôle d’analyser l’application de la loi sur le volontariat et de faire remonter vers le pouvoir politique les nécessités d’adaptations législatives. Dans un entretien, son président Philippe Andrianne expose des exemples de refus [2].

Nous avons constaté le refus de l’Onem pour un plombier-chauffagiste désirant utiliser sa qualification pour réparer des maisons au bénéfice de personnes en difficultés. C’est comme si un infirmier ne pouvait pas faire du volontariat pour le secours de nuit ! Ça n’a aucun sens. Autre exemple : une personne s’est vue refuser de pouvoir faire du volontariat comme trésorière d’une ASBL, sous prétexte qu’elle est comptable de formation. C’est absurde ! Le Budget de l’ASBL, une association de parents, était de 2.000 euros. On en arrive à des choses aussi aberrantes que ça. Sur quels critères sont basées ces décisions ? Mystère...

En réalité, un document existe, indisponible hors de l’Onem. Une latitude de pouvoir discrétionnaire y est inscrite pour les directeurs régionaux de l’administration de l’emploi. Par exemple, à plusieurs endroits du document subsistent des termes flous, semblables à ceux présents dans l’article 13 de la loi sur le volontariat, évoquant des activités « non exercées habituellement par des bénévoles », concept justifiant un refus d’autorisation. Si l’Onem avait pour but d’éclaircir la situation et d’assurer la transparence de ses décisions, il devrait au minimum rendre ce document accessible au public. Or, il n’en est rien, personne n’a connaissance des critères guidant les décisions sur ce que le chômeur peut ou non prester comme activité bénévole. Nous avons pu nous procurer ce document administratif, et l’avons publié en annexe d’une étude intitulée « Chômage, bénévolat et droit d’association » [3]

Par ailleurs certains des critères, imprimés noir sur blanc dans le document, ne sont pas toujours appliqués sur le terrain, ou pas de manière uniforme sur tout le territoire. Si l’horaire de bénévolat y est par exemple annoncé comme toléré jusqu’à 28 heures hebdomadaires, des blocages ont été constatés pour un bénévolat de 20 heures. Face à ces faits, la situation craintive des chômeurs semble simplement aller de soi.

L’abrogation est officiellement demandée

Le Conseil Supérieur des Volontaires juge scandaleuses ces entraves au droit constitutionnel d’association. Après une consultation de différents acteurs clefs, pas vraiment marginaux (par exemple la Direction Générale Inspection sociale du SPF Sécurité sociale, la Direction Réglementation de l’ONSS, des services du SPF Finances,…), le Conseil réclame l’abrogation pure et simple de cette contrainte administrative. Cette demande est formulée dans un rapport d’analyse de la loi sur le volontariat -réalisé en raison du dixième anniversaire de son entrée en vigueur-, censé déboucher sur une refonte législative. L’organisme expressément mandaté par les autorités politiques pour formuler les « problématiques à régler » est donc clair sur le sujet [4].

Pour résumer les problèmes d’inégalités des belges face au droit constitutionnel d’association, reprenons les mots du président du Conseil.

Le problème ne réside pas dans les sanctions éventuelles, mais dans les entraves placées sur la route des chômeurs. Il s’agit d’un véritable frein car les rumeurs dans les bureaux de chômage évoquent clairement les refus ; il est donc logique de constater la présence des craintes et même de la peur chez les chômeurs. Comme vous le disiez, la plupart n’osent pas se déclarer : il n’y a donc même pas de trace des refus. Celles et ceux qui ne se déclarent pas sont nombreux, nous sommes face à des milliers de personnes bloquées, entravées, ennuyées dans leur droit d’association. En outre, nous devons également tenir compte de celles et ceux qui, carrément, n’osent pas s’engager. Pour un droit aussi fondamental que la liberté d’association, ça ne peut exister !

Aujourd’hui, sur le terrain, la discrimination existe entre les chômeurs et le reste de la population en matière de droit d’association. Avec les associations et les chômeuses et chômeurs concernés, nous allons suivre l’évolution du dossier ; l’avenir nous indiquera si l’optimisme doit aujourd’hui nous guider au sujet de cette abrogation !

Plus d’information sur le sujet traité ici à cette adresse :
http://www.asbl-csce.be/documents/2016_Chomage_benevolat_association.pdf

Notes