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Cadre de vie Politique

Non take-up.brussels ou le non recours aux droits sociaux en Région bruxelloise

18 juin 2018 Laurence Noël

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Qu’est-ce que le non-recours aux droits sociaux ? Le non-recours renvoie à toute offre publique non réalisée pour tout droit ou service auquel des citoyens éligibles peuvent prétendre [1]. L’Observatoire de la Santé et du Social de Bruxelles capitale en a dressé un premier état des lieux (« Aperçus du non recours aux droits sociaux en Région bruxelloise », 2017).

Diverses situations de non-recours aux droits sociaux

L’étude du non-recours sous l’angle des situations individuelles [2] montre que les Bruxellois y sont fortement exposés. D’abord, par un non accès extrêmement fréquent aux droits et services. Les personnes se perdent dans la complexité des informations et des démarches administratives car les critères de plus en plus exigeants [3] compliquent la demande (régularisation et traitement des dossiers) et engendrent des délais. C’est le « parcours du combattant » :

L’agent de la banque était gentil, il m’a donné les preuves qu’il avait fermé ça. Ils m’ont donné les preuves et j’ai montré à l’AS (…). Ils m’ont dit d’envoyer le papier de la mutuelle pour prouver que je suis en ordre. Je pars à la mutuelle je fournis tous les documents qu’elle me demande. Tout. Pour lui dire que je suis en ordre de mutuelle, je lui fournis les papiers. Ils me disent encore d’emmener la composition de ménage, je lui ai amené alors qu’elle voit tout devant son ordinateur (…). Celui qui m’a dit « toi avec ta femme vous n’êtes pas séparés » je dis « non », et je lui dis « mais c’est faux ». L’AS me dit « je le vois devant mon ordinateur vous n’êtes pas divorcés ». Mais moi je ne cherche pas … on est divorcés parce que c’est l’avocat … Il m’a dit d’envoyer la lettre mais moi j’ai perdu la lettre, donc j’ai demandé à ma femme et elle m’a donné le papier pour montrer ce que le juge a décidé. (…) J’ai amené cette lettre à l’AS.

Une autre situation de non-recours, proche du non-accès est l’exclusion d’un droit via par exemple, la suppression d’un droit (ou service) ou s’il y a un refus d’octroi (au guichet, par courrier, …) alors que la personne est éligible :

(…) exclusion de droit parce que moi aujourd’hui j’ai mes droits mais aujourd’hui on m’exclut, on me fait du pingpong administratif. Au moment où ils m’ont dit de chercher une adresse alors que le CPAS peut me donner une adresse de référence, ils m’ont exclu de mon droit pour me jeter dans un autre argument que moi je ne comprends pas. (…) C’est madame A. qui m’a dit pour l’adresse de référence mais je le savais déjà, je m’étais renseigné. Je me suis déjà renseigné dans le droit social, je prends du temps (4-5 heures) pour lire ça sur internet. Tout ce qui est le droit pour comprendre. Parce que moi, je n’avais pas ce temps-là avant, j’ai appelé aussi un de mes amis et il m’a dit « attends j’appelle mon avocat », l’avocat me dit ça « mais dites-le », je viens et je dis « madame, au lieu de me faire jongler, actuellement la maison où je suis, avoir une maison sur Bruxelles c’est très difficile. Donnez-moi une adresse de référence ». Et elle me dit « non, on ne peut pas, il faut que vous cherchiez vous-même où vous dormez ». C’est m’exclure de mes droits.

La non connaissance des droits est également très fréquente. Une distribution d’informations ne peut à elle seule résoudre la non connaissance des droits. C’est avant tout de la compréhension du lien entre sa situation, son droit et l’ensemble des services responsables de l’octroi qui permet la connaissance. Il faut aussi : bien comprendre le jargon administratif, juridique et maitriser la langue, comprendre et répondre aux conditions, rapidement faire les démarches, … Mais les personnes reçoivent trop ou trop peu d’informations, des informations erronées ou non actualisées qui peuvent ensuite parfois entraîner une perte temporaire ou définitive du droit par inéligibilité due à la perte de temps pour obtenir l’information correcte. Les services (généralistes ou spécialisés) et institutions éprouvent également de plus en plus de difficultés à analyser les situations en raison de la complexification et des changements des législations :

Ça, c’est du vécu, c’est ce que beaucoup de gens vivent. C’est une non connaissance et aussi on ne nous informe pas assez bien donc la personne, bah je lui fais confiance, elle travaille au syndicat je vais la voir, je vous rentre mes documents de la mutuelle et vous faites le nécessaire auprès de l’ONEM. Ce n’est pas à moi de vérifier et de vous dire « est-ce que vous avez fait le nécessaire auprès de l’ONEM madame ? ». C’est après autant de mois que j’apprends qu’on m’a indemnisé des petits montants (des 100-200) puis au total après une année ça devient 2000 et des … Quand ils se rendent compte qu’ils ont indemnisé des deux côtés alors ils vous demandent l’indu. Moi j’ai remboursé parce que je n’ai pas envie de problèmes, j’évite les problèmes même si je me serre la vis. Mais d’un autre côté je ne vois pas pourquoi c’est à nous de payer les boulettes des autres.

Le non-recours c’est aussi la non proposition des droits et services par des intervenants. Involontaire ou délibérée, la non proposition est intimement liée à des enjeux institutionnels (manque de temps, turnover, consignes internes, devoir d’équilibre budgétaire, subjectivité du pouvoir d’appréciation des intervenants, …) et à la relation de plus ne plus asymétrique entre intervenants des pouvoirs publics et citoyens dans ce contexte de précarisation des situations de vie des personnes.

Et au niveau, par exemple de l’institution de la sécurité sociale, on va cacher les aides, et on va taire qu’on offre des aides.

Certaines personnes peuvent aussi être en situation de non-recours car elles ne demandent pas (ou plus) leurs droits après plusieurs expériences négatives (mauvais accueil, délais trop longs, humiliation, absence de suivi, refus, exigences disproportionnées, …). À ces facteurs peuvent aussi se mêler des représentations sociales qui éloignent a priori les personnes des institutions (ce que signifie « faire une demande », devenir « allocataire du CPAS », « chômeur », « malade », « handicapé »).

Mais oui ça m’est arrivé hein. Le droit donc je savais que (…) le droit d’avoir l’épicerie sociale et des colis. Au début je n’osais pas le demander parce que j’étais gênée, parce que je me disais ouhlala je suis vraiment pauvre et je vais devoir vraiment aller demander la charité. Et puis après il y en a qui me disaient : « oui t’as droit, t’as droit » et bon après je me suis dit oui, bon …. Mais quand on est vraiment au bout du rouleau on se dit, enfin … c’est une honte moi je trouve. Par contre quand, quand ça va un petit peu mieux et qu’on sait qu’on y a droit et que ça met un peu de beurre dans les épinards, là ça va. Mais quand on sait que c’est vraiment les seules choses qui vont nous aider à aller mieux, on se sent très mal, on est très, on se sent écrasé, humilié. Un moment donné je n’y allais plus parce que j’étais humiliée et comme j’avais un anneau j’en profitais de manger moins pour laisser plus à mes enfants. (…)

Non accès, exclusion, non connaissance, non proposition et non demande de droit(s) ou service(s) sont des situations concrètes de non-recours aux droits. Aucun des droits sociaux fondamentaux [4] n’est épargné par le phénomène. Pour chaque droit étudié [5], il y a présence systématique de non-recours.

Droit au logement

En matière de logement, il faut d’abord souligner un non accès pour de nombreux Bruxellois locataires et précaires à un logement abordable et adéquat. Mais aussi, une non proposition par les intervenants de diverses aides au logement régionales (conditions irréalistes, délais d’octroi, …). La forte demande de logement (milliers de ménages sur listes d’attente pour un logement social ou d’agence immobilière sociale, …) crée une non demande de personnes éligibles qui ne s’inscrivent pas/plus sur ces listes. Or ce droit constitutionnel est un véritable socle dont découlent plusieurs autres droits sociaux [6].

Non, non juste en attente depuis 15 ans. Ça devient, je ne sais pas quel mot utiliser (…) Là on a une chambre pour les trois, une petite chambre qui fait la moitié de celle-ci. Elle [un bébé] ça va maintenant, elle dort encore avec nous mais voilà. Les logements, c’est grave …

En outre, le loyer prend une part telle dans le budget mensuel qu’une absence de protection sociale, même temporaire, peut avoir pour conséquence : une perte du logement (expulsion, départs forcés …), un temps de débrouille, d’hébergement d’urgence, de mal logement...

Droit à l’assurance chômage

Les évolutions du droit à l’assurance chômage sont particulièrement illustratives de la tendance au durcissement d’accès par des critères cumulatifs (nombre de jours, période, démarches délai pour faire la demande…) alors que les caractéristiques des emplois occupés (courte durée, temps partiel, intérims, statuts précaires, …) permettent de moins en moins d’y répondre. Le rétrécissement de l’accès et du maintien du droit au chômage tend à amplifier le (risque de) non-recours à chaque fois que les personnes passent de l’emploi au chômage ou doivent revenir au chômage.

– J’ai été encore convoqué il y a 1 mois. Et j’ai fait une formation de 6 mois puis j’ai travaillé pendant 1 mois, j’ai travaillé avant la formation pendant quelques jours encore. C’est que des jours par-ci par-là. Je ne sais pas faire autrement, je n’ai rien trouvé de fixe. Des contrats d’intérims oui au jour le jour. Et j’arrive au rendez-vous « écoutez monsieur, le temps où vous avez perçu le chômage vous n’avez pas fourni assez de preuves comme quoi vous bougiez et que vous travailliez. Écoutez, vous n’avez rempli qu’un tiers de votre contrat » (…) Et donc, voilà, 6 mois de sanction.
– Ils veulent un chiffre. Ils vous avaient dit qu’il fallait ramener 8 recherches par mois ou un … ?
– Même pas, même pas, ils ne m’ont pas donné de nombre précis. Rien du tout.

Droit à la formation

L’analyse des droits et services à la formation montrent qu’une part des personnes ne demande pas ou plus à suivre une formation (puisque cela ne permet pas forcément d’obtenir un emploi) ; une autre part n’y a pas accès (sélections, conditions des organismes de formation, …). D’autres sont orientées (de manière parfois contrainte) vers des parcours de formation pour conserver le droit au chômage ou à l’intégration sociale.

J’ai un cas de stagiaire qui a plus ou moins entre 20 et 25. Lui, au départ il était au chômage. Il avait reçu son chômage grâce aux études et maintenant c’est fin de droit après 3 ans, il n’y a plus droit. Donc on va au CPAS. (…) Dans un premier temps, ils lui disent : « oui tu peux faire la formation ». Il commence la formation, on l’inscrit, tout va bien. Et du jour au lendemain le comité dit : « bah non tu ne peux plus faire ta formation, tu dois faire un article 60 donc tu dois sortir du système de formation pour que tu trouves un emploi. C’était 1 an hein et pour lui c’était, je crois du style nettoyage (…) Même l’assistant social a défendu le dossier pour qu’on ne lui donne pas cet article 60 a dit : « je suis désolé, j’ai tout fait et malgré tout le comité a décidé que … ».

Droit à la santé

En matière de droit à la santé, l’intervention majorée en soins de santé (pourtant partiellement automatisée) révèle de nombreuses situations de non connaissance, de non proposition, de non demande malgré l’obligation légale de proactivité de la part des mutualités. En outre, bien souvent, des personnes confrontées à différentes formes de précarités reportent leurs soins de santé (consultations, traitements, médication), ces reports sont une forme de non demande devant être prise au sérieux au vu des enjeux sociaux et démographiques régionaux (boom démographique, vieillissement, …).

J’ai l’impression qu’on ne peut pas être malade, je ne peux pas, … je ne peux pas être malade, je ne peux pas être fatiguée, il faut se justifier dans tout, même dans sa maladie.

Droit à l’aide sociale [7] dans un contexte de durcissement d’accès aux droits

Dans ce contexte de durcissement des droits, dans une Région aux taux de pauvreté stables et élevés : le non recours au droit à l’aide sociale est extrêmement inquiétant. A l’inverse, nombreuses sont les situations de non accès qui s’expliquent notamment par le manque de compréhension face aux dix-neuf pratiques et « styles organisationnels » propres à chaque CPAS. La non connaissance des conditions d’octroi et de ces modalités d’organisation produisent tous les types de non-recours (aide sociale ou revenu d’intégration) ainsi que l’épuisement des personnes et des intervenants (associatifs, publics, privés). Plus que n’importe quelles autres institutions, les CPAS demeurent tributaires d’une image synonyme « d’assistance » qui font qu’une part des personnes n’y demandera jamais (plus) d’aide.

Là je le dis en étant honnête, parce que ce n’est pas un truc que je dis facilement mais ça rassure parce que je me dis ok en fait je ne suis pas dans la précarité parce que j’ai quand même plus de chances etc. Donc le fait d’être au courant d’un droit et de ne pas le demander, surtout quand il s’agit du CPAS, du dernier filet, parce qu’il y a une identité CPAS hein, il y a une perception, un regard social. Et le fait de ne pas le demander c’est quelque part se mettre en danger au niveau de la précarité mais se rassurer sur son positionnement social (…) c’est une résistance sur la dignité. Ce qui est paradoxal c’est que c’est un droit et que je ne devrais pas penser ça. Mais le fait que je me le dise comme ça, ça veut dire que j’énonce tout un discours dans lequel je suis pris, que plein de gens disent et qui circule.

Une très forte pression repose actuellement sur les CPAS (taux de croissance élevés des nouveaux bénéficiaires, nouvelles demandes …) étranglés par ailleurs, par des compressions budgétaires dans le cadre de transferts financiers (obligations, conditionnalités entre niveaux de pouvoirs fédéraux et locaux).

Instabilité des statuts et instabilité des revenus

L’analyse des parcours socio-administratifs des personnes [8] met en évidence des changements de statuts qui augmentent un risque potentiel de non-recours. À chaque changement de statut, des personnes peuvent vivre une situation de non recours. Or ces changements sont de plus en plus fréquents. Ils sont induits à la fois par des dispositifs d’activation, des risques sociaux et des événements de la vie.

Cette instabilité des statuts se traduit par une instabilité de revenus qui a des conséquences concrètes (pertes de logement, déménagement, endettement, …) dans la vie des personnes.

Entre deux statuts, lors de ces changements, ces moments de (risque de) non-recours s’allongent dans le temps et les situations s’aggravent. De manière générale, l’analyse des parcours montre le renforcement d’un « espace de précarités » où les personnes passent d’un statut précaire à un autre statut précaire pour de nombreuses raisons : conditionnalisation et contractualisation croissantes, réorientations automatiques et dilution des responsabilités, précarisation des situations de vie au niveau de l’emploi, des revenus, du logement, de la santé, …

Automatisation des transferts de données ne rime pas avec automatisation des droits

L’automatisation des droits sociaux est souhaitée tant par les intervenants que les personnes concernées, elle est souvent présentée comme LA solution aux divers types de non-recours aux droits. Mais actuellement, l’automatisation concerne avant tout l’échange de données entre des institutions de la protection sociale et la Banque carrefour de la Sécurité sociale (transferts et vérifications d’informations). De très nombreux enjeux [9] se dressent face aux formes actuelles de l’E-Government. Malgré ces transferts quotidiens de flux automatisés une série de difficultés existent : décalage de temporalités entre situation enregistrée et réelle, validité des informations des bases de données, actualisations des changements de plus en plus fréquents, hétérogénéités des statuts, des législations et diverses institutions concernées, …

La dématérialisation et l’informatisation des contacts, des documents et des modalités de demande sont de nouveaux freins d’accès pour une série de personnes qui n’ont ni les moyens, ni les ressources pour ouvrir, coordonner et gérer le suivi de leur(s) dossier(s). Cette dématérialisation impacte aussi les intervenants car le temps et l’énergie investis à la régularisation de certains dossiers augmente et ceux-ci doivent gérer bien des contradictions (informations disponibles sur l’écran versus demandes de preuves aux personnes).

Pour conclure

Un condensé des recommandations politiques formulées par les personnes concernées et les intervenants est mentionné à la fin du rapport “Aperçus du non-recours aux droits sociaux et de la sous-protection sociale en Région bruxelloise”.

La Région, les autorités locales et notre État fédéral devraient prendre acte et conscience des réalités du non-recours aujourd’hui et mettre en œuvre des mesures concrètes (de l’accueil au top management) pour limiter son augmentation rapide afin prévenir une précarisation accélérée et invisible des Bruxellois dans les prochaines années.

Pour aller plus loin :

Notes

[1L’Observatoire des non-recours aux droits et services en France (P. Warin) souligne que : « le non-recours, renvoie à toute personne qui – en tout état de cause – ne bénéficie pas d’une offre publique, de droits et de services, à laquelle elle pourrait prétendre  » (Warin, 2010).

[2Partie I (pp. 8-32). Les situations individuelles de « non connaissance », « non demande », « non accès » et « non proposition » ont été identifiées par l’Observatoire des non-recours aux droits et services en France dans une typologie explicative du non-recours. Nous y avons ajouté le cas de l’ « exclusion ».

[3Ce sont tant la nature (types de critères tels que de nombreuses preuves du droit et du non droit à d’autres allocations, preuves de recherches d’emploi, de bonne volonté, de dispositions au travail, ...), que le nombre (les critères d’octroi sont plus nombreux et restrictifs) et la fréquence (il faut de plus en plus régulièrement refaire une demande, prouver que la situation reste la même) des critères d’éligibilité qui évoluent et augmentent.

[4Dans le rapport, la plupart des droits et dispositifs étudiés sont des droits objectifs, opposables, fondamentaux et pertinents par rapport à la vie en situation de précarité.

[5Partie II (pp. 33-103).

[6Bénéficier de droits en Belgique dépend le plus souvent de la condition de résidence et d’une demande.

[7Au sens large donc l’aide sociale y compris le droit au revenu d’intégration.

[8Partie III (pp. 104-135). Voir plus particulièrement les résultats des analyses de l’Observatoire de la Santé et du Social de 3 groupes a priori vulnérables (inconnus de la Sécurité sociale, personnes sanctionnées du chômage et bénéficiaire du RIS) mais aussi les profils des nouveaux bénéficiaires (E)RIS (chiffres du SPP Intégration sociale).

[9Partie IV (pp. 136-149).