Histoire du chômage : de la charité au droit

La plupart des gens sont dans une situation de dépendance financière vis-à-vis de leur emploi : à part pour les plus riches, ce sont les salaires qui permettent aux personnes de payer leur logement, leurs courses alimentaires, dépenses de santé, loisirs ou sorties. Dans le cas d’une perte d’emploi ou de l’incapacité de travailler, des mécanismes empêchent malgré tout de sombrer directement dans la spirale de la pauvreté : il s’agit des mécanismes de protection sociale comme l’assurance chômage ou l’assurance maladie-invalidité.

Albert Anker - La soupe des pauvres

Ces dispositifs ne sont cependant pas acquis une fois pour toutes. On peut par exemple s’en apercevoir avec les fréquentes attaques contre l’assurance chômage qui, selon certain-e-s, serait trop « généreuse » et octroierait des « largesses » aux personnes qui ne « désirent » pas travailler et « profiteraient » dès lors du système. Selon les partisans de cette perspective, le chômage est pour une part non négligeable volontaire et la réduction des droits au chômage permettrait de responsabiliser les personnes au chômage afin de les motiver à retrouver un travail, et donc améliorer leur situation.

La charité pour les « sans-travail »

Cette vision (libérale) fait injustement reposer la situation de chômage sur la responsabilité individuelle des chômeurs/euses. Or, le chômage de masse n’est bien évidemment pas le résultat des personnes qui ne veulent pas travailler, mais celui de la situation économique de pénurie d’emplois. Pour connaître les conséquences de l’absence de dispositifs de sécurité sociale, nous pouvons observer une période pas si lointaine dans notre histoire, dans laquelle le travail salarié devient la norme sans qu’aucune protection sociale ne soit organisée : il s’agit de l’époque de l’essor du capitalisme industriel au XIXe et début du XXe siècles. À cette époque, perdre son travail signifie tomber assez directement dans la pauvreté. En réalité, les mots mêmes de « chômeur/euse » et de « chômage » n’existent pas encore au XIXe : un-e chômeur/euse est à l’époque désigné-e comme un-e « sans-travail », un-e « sans-ouvrage » un-e « vagabond-e » ou un-e « indigent-e » [1]. Se retrouver sans travail, c’est donc se retrouver dans la misère.

Les seules instances vers lesquelles peuvent se tourner les indigent-e-s sont les œuvres de charité et l’assistance publique, qui distribuent de la soupe ou des bons d’achat de pain de manière discrétionnaire. L’élite libérale gouvernante pense malgré tout qu’un système charitable ou d’assistance plus développé n’est pas souhaitable, car il pousserait les ouvrier-e-s à l’« imprévoyance », la paresse et l’oisiveté. Charles de Brouckère, bourgmestre de Bruxelles de tendance libérale entre 1848 et 1860 (celui-là même qui a donné son nom à la place et la station de métro) affirme ainsi que :

…si le gouvernement donne l’assistance sans aucune condition, il développe en nous un instinct qui n’est déjà que trop prononcé. Nous sommes généralement enclins à la paresse. Le travail est une peine qu’il faut prendre, une fatigue qu’il faut surmonter. Eh bien ! Lorsqu’on peut s’affranchir d’une peine ou d’une fatigue, on le fait très volontiers. Le gouvernement surexcite naturellement la paresse s’il donne des secours à tous ceux qui ne travaillent pas. [2]

L’imaginaire de l’époque renvoie assez principalement la personne sans travail à sa propre faute. C’est parce qu’elle est oisive, paresseuse et profiteuse qu’elle ne trouve pas de travail. Une maison d’assistance à Bruxelles indique par exemple, dans un rapport de 1894, qu’une bonne partie des sans-travail sont :

…déchus par leur propre faute, leur paresse, vêtus de haillons sordides, ne conservant guère l’apparence d’être humains qu’aux yeux de ceux qui ont la conviction de l’incessible dignité humaine. [3]

Sans aucune ressource, les sans-travail n’ont d’autre manière de subsister que de pratiquer la mendicité, très répandue au début du XIXe siècle. Des témoignages de l’époque mentionnent par exemple que Liège compte un tiers de sa population qui vit de mendicité en 1800 [4]. En plus des œuvres de charité et de l’assistance publique, on voit apparaître à la fin du XIXe siècle des maisons du travail, qui offrent une « assistance par le travail ». Son principe est d’offrir à des indigent-e-s, en échange d’un travail effectué dans des ateliers – par exemple fabriquer des fagots ou des sacs en papier –, une paie peu élevée, ou le gîte et le couvert [5]. Les partisans de cette forme d’assistance la défendent car elle n’est pas « gratuite » et permet de rééduquer les indigent-e-s au travail :

[l’assistance par le travail permet de] faire rentrer dans la classe ouvrière ceux que la misère, la débauche ou la paresse en ont arrachés. Nous voulons faire de la nouvelle génération ouvrière une génération sage, instruite, en défrayant complètement les parents de l’entretien de leurs enfants, sans recourir à l’assistance publique ou privée. [6]

Chômage : de l’assistance à l’assurance

Les syndicats ouvriers, s’ils peuvent diriger leurs affiliés vers les maisons du travail pour les aider, sont généralement contre le principe de l’assistance par le travail, du fait de la concurrence qu’elle crée par rapport au travail libre. Les syndicats organisent, de manière alternative, des caisses de solidarité en cas de perte du travail. Ces caisses préfigurent ce que sera l’assurance chômage : les ouvrier-e-s cotisent dans une même caisse, qui fournit un (faible) revenu de remplacement en cas de maladie ou de perte de travail. Cette forme de solidarité n’est dans un premier temps accessible qu’à une élite ouvrière, beaucoup ne pouvant se payer le « luxe » d’utiliser une partie de leur paie comme cotisation pour une caisse de chômage. De plus, en cas de chômage prolongé, ces caisses se vident rapidement et ne peuvent plus payer les chômeurs. Néanmoins, cette invention du mouvement ouvrier contribue à affirmer que le/la chômeur/euse n’est pas un-e paresseux/euse responsable de ne pas trouver de travail, mais un-e travailleur/euse privé-e de travail malgré lui/elle. Le chômage s’affirme, par l’existence des caisses syndicales, comme un risque assurable plutôt qu’une imprévoyance individuelle.

Après la Première Guerre mondiale, l’arrivée au pouvoir des socialistes engage l’État, encouragé par une récession économique importante, dans un soutien financier des caisses syndicales (à travers le Fonds national de crise). Cette situation provoque l’effroi du patronat, qui perçoit cette politique comme l’équivalent d’une subvention du syndicalisme ouvrier et craint l’influence de ces caisses sur les salaires et conditions de travail (en créant notamment un seuil minimum en dessous duquel il devient difficilement envisageable de descendre les salaires) [7]. Le patronat mène alors campagne contre la mise en place des débuts de l’assurance chômage. D’une part, il souligne les « abus » de ce système, et affirme que les personnes sans emploi sont potentiellement des « chômeurs/euses professionnel-le-s » coupables d’« oisiveté », d’avoir un « poil dans la main », de pratiquer la « fraude sociale », de s’adonner à des « séances prolongées d’estaminet » ou de « se déshabituer du travail » [8]. D’autre part, il pointe du doigt le gouffre budgétaire engendré par le soutien public aux caisses de chômage syndicales :

Il est nécessaire de mettre immédiatement un terme aux abus et aux gaspillages auxquels donne lieu le Fonds de Crise et de chômage, source de démoralisation et de charges intolérables pour les contribuables, rejaillissant de leurs côtés sur les prix de revient et le coût de la vie. [9]

Le patronat porte des coups au système et des réformes qui renforcent les sanctions à l’égard des chômeurs/euses sont votées. Mais face au chômage de masse qui prend forme, et malgré l’opposition patronale, l’idée d’une assurance chômage obligatoire est mise à l’étude dans la fin des années 1930. En effet, jusque là, la cotisation aux caisses de chômage reste facultative. Sur 1,8 million de salariés en 1933, 800 000 ne cotisent à aucune caisse syndicale, et n’ont comme seul recours que de faire appel à l’assistance publique en cas de perte de travail [10].

Après 1945 : sécurité sociale et assurance chômage

L’assurance chômage telle que nous la connaissons aujourd’hui dans sa forme globale n’est concrétisée qu’après la Deuxième Guerre mondiale, en 1944-45. Elle naît d’un compromis établi pendant la guerre entre les représentants patronaux et syndicaux, connu sous le nom de « Pacte social », qui donne naissance à la sécurité sociale et englobe l’assurance chômage. Cette dernière marque une rupture forte avec le fonctionnement des caisses de chômage avant la guerre dans la mesure ou l’assurance chômage est désormais obligatoire  ; elle couvre donc tou-te-s les salarié-e-s. Elle n’est par ailleurs plus limitée dans le temps et couvre certains jeunes n’ayant pas encore travaillé [11].

Dans la logique administrative de ce régime, la personne sans travail est considérée a priori en situation de chômage involontaire. La situation des chômeurs/euses est donc différente de celle qui prévalait cinquante ans plus tôt, dans laquelle ceux-ci étaient présumés oisifs et coupables de leur sort. Ce point permet de marquer la différence entre le régime d’assurance et celui d’assistance. L’assurance chômage fait prédominer la conception selon laquelle perdre son travail est un risque social, contre lequel la société prémunit dès lors les individus. Cela signifie que la perte d’emploi ou l’incapacité de travailler sont considérées comme des événements fortuits auxquels les travailleurs peuvent être confrontés de manière indépendante de leur volonté. De ce fait, une assurance collective contre ce risque est organisée : elle consiste dans le fait que les parties prenantes de ce risque – employeurs et travailleurs – cotisent à un fonds public de sécurité sociale, qui fournit un revenu de remplacement à toute personne qui n’a pas, perd son travail ou est dans l’incapacité de travailler.

La philosophie de l’assistance est différente : son principe est celui de l’aide des plus démunis de la part d’instances charitables, œuvres philanthropiques ou assistance publique – nous l’avons vu. Dans ce régime, le/la chômeur/euse bénéficie du secours de ces instances lorsqu’il/elle prouve qu’il/elle est dans un « état de besoin ». Cette conception fonde une relation asymétrique entre le/la chômeur/euse et l’institution, et donne l’impression que le/la premier-e bénéficie d’une faveur de la seconde. L’instauration de la sécurité sociale en 1944-1945 fait dire aux observateurs de l’époque que l’assistance est vouée à disparaître ; dans la réalité, elle va persister. L’assistance publique est rassemblée en 1925 dans les Commissions d’Assistance Publique (CAP). Ceux-ci deviennent les CPAS en 1976. À la même époque (1974), un changement majeur est opéré : l’aide sociale n’est plus une faveur, mais devient un droit à un minimum de moyens d’existences [12]. Il s’agit d’un droit « résiduaire », c’est-à-dire un droit qu’une personne ne peut ouvrir que lorsqu’elle n’a pas droit à la Sécurité sociale. L’aide sociale est donc le dernier filet de sécurité lorsqu’une personne passe entre les mailles de la Sécurité sociale. Cette aide est néanmoins octroyée à la discrétion de chaque CPAS, en fonction de la situation individuelle du demandeur. La logique reste celle de l’assistance puisque l’« état de besoin » est toujours une notion opérante, les CPAS menant une enquête sociale pour estimer si les ressources du bénéficiaire potentiel de l’aide sont réellement insuffisantes pour (sur)vivre.

Ainsi, l’accès à ce droit est très hautement conditionné par le fait d’être dans une situation de pauvreté : le CPAS peut par exemple refuser d’octroyer une aide à une personne qui a un peu d’épargne, qui a des parents qui pourraient l’aider ou qui cohabite avec une personne qui touche un salaire. La différence avec le chômage est grande, puisque ce dernier est un droit à un revenu de remplacement pratiquement inconditionnel, accessible à toute personne privée involontairement d’un emploi, quelles que soient ses ressources.

Les politiques d’activation : un retour à l’assistance ?

La distinction qui a été faite précédemment entre l’assurance et l’assistance fait penser que ce sont deux logiques fort distinctes, matérialisées dans des institutions différentes (assurance chômage et CPAS). En réalité, il existe une porosité entre ces deux logiques, qui s’interpénètrent dans la pratique. Jusque dans les années 1970, les syndicats parviennent à consolider la dimension solidaire de l’assurance chômage [13], et à faire atteindre aux allocations des niveaux permettant de vivre correctement. Il faut noter que l’assurance chômage diffère largement d’une assurance privée : dans une assurance privée, la prime que l’on paie est fonction du risque ; ce n’est pas le cas pour l’assurance chômage, pour laquelle on cotise proportionnellement à son salaire. Du fait que les petits salaires cotisent moins dans l’absolu, alors qu’ils sont tendanciellement soumis à plus de risque, notamment de perte d’emploi, l’assurance chômage agit comme une instance solidaire qui redistribue les revenus dans une perspective d’égalité [14].

Mais en 1974, une crise économique majeure donne un coup de frein à l’élargissement de la protection sociale. D’un peu moins de 100 000 travailleurs en situation de chômage en 1974, on passe à plus de 500 000 en 1987 [15]. Cette situation entame le cycle des réformes néolibérales, qui comprime les dépenses sociales, notamment de l’assurance chômage. Une réforme majeure du chômage a lieu en 1980 et a pour principe de différencier trois catégories de chômeurs/euses : les « chef-fe-s de famille », les « isolé-e-s » et les « cohabitant-e-s ». L’objectif de cette réforme est d’accentuer la sélectivité familiale dans l’attribution des allocations de chômage pour réduire les dépenses : il est considéré qu’un-e chômeur/euse cohabitant-e partage ses ressources avec son/sa conjoint-e, et qu’il/elle a donc besoin d’une allocation moins élevée. On voit ainsi fortement réintroduite dans l’assurance chômage la notion d’« état de besoin », qui relève traditionnellement de la logique de l’assistance sociale. Cette réforme ancre par ailleurs les inégalités hommes-femmes dans le fonctionnement de l’assurance chômage puisque les cohabitant-e-s, pour qui les allocations sont les moins élevées, sont en grande majorité des femmes [16]. La sélectivité s’accroît encore à partir des années 1980 : les jeunes sortant-e-s des études sont notamment différenciés des travailleurs : ils/elles n’ont plus droit qu’à une « allocation d’attente » (aujourd’hui « allocation d’insertion ») inférieure à l’allocation de chômage des travailleurs/euses cotisants.

Par ailleurs, la responsabilité du chômage est progressivement déplacée de la situation économique au/à la chômeur/euse lui-même. La traduction de cette idée est la politique d’« activation » des chômeurs/euses mise en place dès le début des années 2000. Celle-ci consiste dans le fait que dorénavant, le/la bénéficiaire d’allocations de chômage doit prouver qu’il/elle cherche « activement » du travail pour maintenir son droit aux allocations, laissant penser qu’il/elle est un profiteur potentiel en permanence. Un train de réformes restreignant les droits au chômage est voté dans les années 2010 avec le principe commun d’accentuer la responsabilité individuelle des chômeurs/euses de leur (non) retour à l’emploi. En 2015, la députée N-VA Zuhal Demir, par la suite secrétaire d’État à la Lutte contre la pauvreté et à l’Égalité des chances (!), affirme de manière très claire :

Nous devons stimuler les chômeurs avec des réformes supplémentaires afin qu’ils trouvent un emploi. Quand ils réalisent qu’ils ne peuvent plus payer leurs factures, ils s’appliqueront davantage [17].

Les plus notables de ces réformes sont sans nul doute la limitation des allocations d’insertion dans le temps et la restreinte d’accès en fonction de l’âge mises en application en 2012 : d’une part, les chômeurs/euses bénéficiant des allocations d’insertion (sur base des études) sont exclus du droit aux allocations si ceux-ci n’ont pas trouvé d’emploi dans une période de 3 ans, alors que le droit était illimité auparavant ; d’autre part, la demande d’une allocation d’insertion n’est plus possible au-delà de 25 ans.

L’ensemble de ces réformes marque une prise en charge du chômage dont la dimension assistancielle est de plus en plus prégnante. Outre le fait que le montant de l’allocation de chômage est aujourd’hui largement dépendant de l’évaluation de l’état de besoin à travers la situation familiale, l’accent de plus en plus fort sur la responsabilité individuelle du/de la chômeur/euse vis-à-vis de sa situation menace l’accès au chômage dans sa dimension de droit. En effet, on voit apparaître une logique méritocratique de l’accès au droit aux allocations, qui affaiblit la conception de la perte d’emploi comme un risque social lié à une situation économique. En restreignant les droits, cette vision durcit les sanctions et exclusions, et provoque ainsi une relégation de plus en plus forte des chômeurs/euses vers le régime de l’assistance [18]. L’exemple le plus fort est que les chômeurs/euses désormais exclus du droit à l’allocation d’insertion doivent faire appel à l’aide des CPAS pour bénéficier de ressources (et une partie n’y fait pas appel, tombant alors potentiellement dans la pauvreté). Une proportion de plus en plus grande des chômeurs/euses est donc prise en charge par le régime résiduaire de l’assistance sociale, au lieu qu’ils/elles soient protégé-e-s par l’assurance chômage.

On le voit, le chômage balance continuellement entre les logiques assurantielle et assistancielle. Il le fait au gré des rapports de force politiques : la dominance de la logique assurantielle est inextricablement liée à une conception du chômage en termes de risque social, tandis que le retour à une philosophie assistancielle est connectée à une vision du/de la chômeur/euse responsable (et coupable) de son sort.

Notes